رسانه‌ها و قوانین توسعه؛ به سوی برنامه هفتم

سال 1400 تمام شد و این یعنی عمر برنامه ششم توسعه هم به سرآمده است و عملا این برنامه یک سال تمدید می‌شود. حالا لابد همه منتظر اجرای برنامه هفتم از سال 1402 هستند؛ بی‌آنکه کسی به صورت جدی بپرسد این قوانین اساسا در گذشته چه کارکردی در مسیر اداره کشور داشته‌اند و یا در کل، قرار است چه بکنند؛ یا اینکه سیر برنامه‌ریزی‌ توسعه ما چگونه بوده و چه موفقیت و آسیب‌هایی در برهه‌های مختلف پیش و پس از انقلاب اسلامی داشته است. آنقدر حرف‌ها حول برنامه هفتم کلی و کم‌معناست که از میان آنها نمی‌توان به ارزیابی صحیحی درباره سرنوشتی که منتظر این برنامه است، دست یافت. گفت‌وگوها و عملکردها هم هیچ چشم‌اندازی به اهل فن نمی‌دهند؛ بدین معنا که فضای حول برنامه هفتم الزاما به چیزی متفاوت از برنامه ششم ختم نمی‌شود؛ برنامه‌ای که بسیاری از آسیب‌های آن مورد توافق کارشناسان است . البته  شکستن همه کاسه‌ها و کوزه‌‌ها بر سر یک برنامه نیز خطاست. برنامه ششم و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که همزمان با یکدیگر مصوب شده‌اند، میراث‌دار برنامه‌های توسعه پیش از انقلاب و پس از جنگ تحمیلی‌اند. ارزیابی سیر برنامه‌ریزی در مقیاس کلی و در زمینه موضوعات خاص، این ضرورت را ایجاب می‌کند که با نگاهی گزینش‌گر، به بهترین متن موجود برای قانون برنامه هفتم توسعه رسید.

حضور رسانه‌ها در برنامه‌‌های پیش از انقلاب

یکی از موضوعات خاص که در همه برنامه‌ها مدنظر بوده، ارتباطات و وسایل ارتباطی نوین است که نه‌تنها خود از شاخص‌‌های مهم توسعه ملی محسوب می‌شوند، بلکه در زمره عوامل مؤثر در موفقیت برنامه‌‌های توسعه نیز به شمار می‌آیند. بر این مبنا موضوع رسانه‌ها از همان برنامه عمرانی اول (1333-1327) با بحث تکمیل ارتباطات رادیویی(بیشتر در حوزه سیگنال‌رسانی و ذیل مباحث مخابراتی) مدنظر برنامه‌ریزان قرار گرفت. رسانه‌های اصلی آن برهه، «رادیو تهران»، «خبرگزاری پارس » و مطبوعات بودند که از همان ابتدا، بیشتر تمرکز برنامه‌ریزی، روی رادیو و با آمدن تلویزیون به ایران، بر جعبه جادو معطوف بود. همین رویکرد مخابراتی به مسائل رسانه‌ها یا به صورت دقیق‌تر، رویکرد «توسعه زیرساختی»‌، آشکارا در برنامه‌های عمرانی دوم(1341-1333)، سوم(1346-1341) و چهارم(1351-1347) نیز مدنظر بود. ضمن آنکه از برنامه عمرانی دوم، نگاه‌های ترویجی به مسائلی همچون کشاورزی هم کم‌کم پای خود را به برنامه‌ریزی توسعه برای رسانه‌ها باز کرد. این دو کاملا بر نقش پیش‌بینی شده برای رسانه‌ها در پروژه‌های نوسازی غربی منطبق‌اند.

برنامه عمرانی پنجم،  قدری از مسائل صرفا زیرساختی فاصله می‌گیرد و به موضوع «پوشش» (دسترسی مخاطبان) توجه ویژه دارد. در این برنامه، برنامه‌ریزان وقت به این نتیجه می‌رسند که باید درکنار فرستنده‌های سیگنال، فکری هم برای گسترش دریافت‌کننده سیگنال بکنند. بر این مبنا در این برنامه تلاش می‌شود اقداماتی حمایتی همچون ارائه یارانه روی گیرنده‌ها برای افزایش شمار گیرنده‌های رادیویی و تلویزیونی مبنای عمل شود. همچنین به حوزه برنامه‌ریزی «محتوا»یی ذیل عناوینی کلی مانند «توجه به نیازهای جامعه» یا ضرورت «سنجش اثرات» و «توجه به فرهنگ ملی» توجه می‌شود . ضمن آنکه از دستگاه‌ها خواسته می‌شود در برنامه‌سازی تخصصی و حرفه‌ای(در ادامه ماموریت‌ آنها) مشارکت کنند. در برنامه عمران پنجم همچنین برای نخستین بار به رسانه‌ای جز رادیو و تلویزیون یعنی «خبرگزاری پارس» اشاره می‌شود.

حضور رسانه‌ها در برنامه‌‌های پس از جنگ تحمیلی

با وقوع انقلاب اسلامی، وقفه‌ای حدودا ده ساله در برنامه‌نویسی توسعه ایجاد می‌شود. با پایان جنگ دوباره بحث توسعه‌طلبی (سازندگی) رونق می‌گیرد. در برنامه اول توسعه (1372 ـ1368) چه از منظر شکلی و چه از منظر رویکردی، سیر پیشین، یعنی «از زیرساخت، به پوشش، به محتوا» برهم می‌ریزد. در این برنامه صرفا مستمسکی بودجه‌ای برای پرداخت بودجه به صدا و سیما در یک جمله کلی قرار داده می‌شود که آنچه خوبان همه دارند، این ماده[1] یکجا  دارد !. در برنامه‌ دوم توسعه(1378 ـ1374) نیز عمدتا پرداختن به صدا و سیما، از جنس توسعه زیرساخت‌ها در شهرستان‌ها و رابطه با دیگر دستگاه‌ها مطرح است و از مواردی چون اصلاح الگوی مصرف، جمعیت، تربیت نیروی انسانی یا برخی معافیت‌ها نیز نام برده می‌شود و در این راستا برای سازمان وظایفی تعیین می‌شود. این وضعیت، بیانگر انتظار سیاستگذار برای ایفای نقش مؤثرتر توسط این رسانه‌ است. اما علاوه بر این موارد، موضوع مقابله با تهاجم فرهنگی هم در دستور کار قرار می‌گیرد و برای آن بودجه‌ درنظر گرفته می‌شود. این شیوه در برنامه‌نویسی محتوایی توسعه بی‌سابقه است ؛ زیرا  در گذشته برای موضوع محتوایی مشخصی بودجه درنظر گرفته نشده بود و موضوعات و بودجه‌ریزی‌ها به شکل کلی بوده است.

در برنامه سوم توسعه، علاوه بر تکرار مواد برنامه دوم توسعه، مواردی مشابه برنامه دوم، به‌علاوه کمک به هلال احمر در مواقع بحرانی و همچنین تبیین اندیشه‌‌های امام خمینی(ره)، یک ماده بسیار متفاوت از منظر شیوه برنامه‌ریزی محتوایی نیز آمده است؛ این ماده در ادامه با آیین‌نامه مصوب دولت تکمیل می‌شود و براین اساس، شورایی بر نحوه هزینه‌کرد بودجه مرتبط با این ماده در رسانه‌ها نظارت می‌کند. همچنین در بند «ج»، اجازه تولید مستقل رادیویی و تلویزیونی به سایر دستگاه‌ها (طبق ضوابط صداوسیما) داده شده است که این خود تغییری بسیار مهم محسوب می‌شود. این برنامه از منظر ماهیت، مشابه برنامه دوم توسعه ارزیابی می‌شود.

در برنامه چهارم توسعه (1388-1384) پس از پرداخت بهتر به حوزه زیرساخت‌‌های ارتباطی و توجه به محتوا در برنامه‌‌های دوم و سوم، بسیاری از مواد و شیوه‌‌های پیشین تغییر می‌کند. در حالی که فصل نهم این قانون عبارت از توسعه فرهنگی است، با وجود این به جز کمک صداوسیما به فرهنگ‌سازی و آموزش، آن هم در چند زمینه معدود (زلزله، محیط زیست، آموزش فنی‌وحرفه‌ای و مبحث سواد تغذیه‌ای)، تقریباً در هیچ مورد دیگری به صداوسیما پرداخته نمی‌شود؛ ازسوی دیگر توسعه مطبوعات و حمایت از اصحاب آن از طریق راه‌‌های مستقیم و غیرمستقیم در دستور کار قرار می‌گیرد. این حمایت هم حقوقی، هم مالی و بدین معناست که با وجود پیش‌روی در یک حوزه، یعنی میدان دادن به رسانه‌های خصوصی، در زمینه توجه به رسانه‌های دولتی دچار نوعی پس‌رفت در برنامه‌ریزی هستیم.

در برنامه پنجم توسعه(1394 ـ1390)، باز هم شیوه برنامه‌ریزی ارتباطی متفاوت از گذشته و نه الزاماً رو به جلو (چه از منظر محتوایی و چه شکلی)، تغییر می‎کند. در این قانون، به جز موارد فرهنگ‌سازی در زمینه محیط زیست و تحول آموزش‌وپرورش، فرهنگ‌سازی در زمینه حقوق شهروندی و آموزش‌‌های قضایی نیز به تکالیف ‌صداوسیما افزوده می‌شود. همچنین نگاه به مطبوعات نیز به شدت تغییر می‌کند و شاهد نوعی تکرار احکام و عقب‌گرد هستیم. در برنامه ششم(1400-1396) و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، اختلافات لایحه دولت و متن مصوب مجلس بسیار زیاد است. در این برنامه، کشمکش‌‌های دستگاهی بر سر بودجه صداوسیما از جانب این سازمان مغایر استقلال رسانه‌ای آن ادراک شده است(خاصه در دو سال منتهی به برنامه ششم). در نتیجه میزان بودجه سالانه دستگاه در متن برنامه (0.7 درصد بودجه عمومی کشور) قید شده است. در قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه نیز صرفا مواردی که در برنامه‌‌های پیشین آمده است، تکرار می‌شود و براساس آنچه پیش‌تر آمد، از نظر نحوه برنامه‌ریزی، موارد چندان جدیدی جز در زمینه کارآمدی، به حوزه برنامه‌ریزی اضافه نمی‌کند .

آسیب‌شناسی برنامه‌ریزی توسعه برای رسانه‌ها

رسانه‌ها، حوزه‌ای مجزا از سایر بخش‌های کشور نیستند. این سخن بدان معناست آسیب‌هایی که متوجه دیگر حوزه‌ها است، در اینجا نیز قابل ردیابی است. برای نمونه هنگامی که در کشور روی مفهوم توسعه اتفاق نظر وجود ندارد، انتظار اتفاق نظر در حوزه فرعی پرحاشیه‌ای همچون رسانه‌ها و توسعه چقدر به‌جاست؟ تجربه نهاد الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت[2] پیش‌روی  ما است . با وجود مشکلات نظری و زیرساختی، نمی‌توان دست روی دست گذاشت و باید ابتدا تا حد ممکن بر آسیب‌شناسی برنامه‌های پیشین تمرکز و سپس آسیب‌زدایی کرد. در اینجا بازهم عمده آسیب‌ها مختص احکام حوزه رسانه‌ نیست. برای نمونه یکی از آسیب‌های کلی ضعف در قرار دادن ضمانت اجرا و نظارت پس از تصویب قانون است. در ایران صرفا سازمان برنامه و بودجه گزارش تخصیص بودجه و همچنین گزارش عملکرد دستگاه‌ها را در این باره منتشر می‌کند. بر این گزارش‌ها هم هیچ نوع ترتیب عملی متصور نیست.

اما در حوزه رسانه‌ها می‌توان دو دسته آسیب محتوایی و شکلی را از یکدیگر تفکیک کرد. در دسته محتوایی، نخستین آسیب سردرگمی میان تمرکز بر زیرساخت، پوشش و محتوا در رویکردهای برنامه‌ریزی است. فقدان الگوی بومی‌شده برای توسعه و تأثیر آن بر مسائل ارتباطی، کم‌توجهی به ظرفیت توسعه‌بخشی رسانه‌‌های بخش خصوصی و بی‌توجهی به اصول روزنامه‎نگاری توسعه ازجمله آسیب‌های مهم دیگر در این زمینه هستند. در دسته شکلی نیز عدم تعیین رابطه اهداف و برنامه‎ها در متن، کم‎توجهی به ابزار توسعه [3]، آزمون‎ناپذیری اجرای متن قانون و عدم کنترل حین اجرا، تفکیک نشدن امور جاری و توسعه‎ای و کشیده شدن مناقشات دستگاهی به برنامه‎‌های توسعه از مهمترین موارد هستند.

	آسیب‌های اصلی برنامه‌ریزی رسانه‌ها
محتوایی	سردرگمی میان تمرکز بر زیرساخت، پوشش و محتوا در رویکرد
	فقدان نظام توسعه‌ای و تأثیر آن در مسائل ارتباطی
	کم‌توجهی به ظرفیت توسعه‌بخشی رسانه‌‌های بخش خصوصی
	بی‌توجهی به اصول روزنامه‌نگاری توسعه
شکلی	تعیین نشدن رابطه اهداف و برنامه‌ها در متن
	کم‌توجهی به ابزار‌های برنامه‌‎ریزی توسعه
	آزمون‌ناپذیری اجرای متن قانون و کنترل نکردن حین اجرا
	تفکیک نشدن امور جاری و توسعه‌‎ای
	کشیدن مناقشات دستگاهی به برنامه‎‌های توسعه

برنامه هفتم؛ پایان سردرگمی؟

اکنون  براساس آنچه که از افواه شنیده می‌شود، سیاستگذار، همچنان سردرگم و تنها به دنبال افزایش کارآمدی است و مشخص نیست چقدر بتواند گام‌های مؤثری بر‌دارد. این وضعیت را در میان بدنه کارشناسی و دانشگاهی نیز می‌توان دید. اما آیا این وضع به معنای ناتوانی در ارائه برنامه‌ای مطلوب است؟ قطعا خیر. در ماه‌های پیش‌رو باید دولت و برخی دیگر از نهادهای درگیر تدوین لایحه برنامه هفتم با همراهی بدنه دلسوز مجلس شورای اسلامی، در راستای رسیدن به برنامه هفتم نسبت به گفتگوی مجدانه با یکدیگر اقدام کنند. این امر ضروری‌ترین کار است؛ تا آنجا که شاید برنامه هفتم توسعه بتواند وضع ساختار فرهنگی و رسانه‌ای کشور را آنگونه که رهبر انقلاب اسلامی فرموده‌اند، سامان دهد. در این مسیر، «دورهمی» و «نمایشی» ساختن تلاش‌ها، مبادرت به حذف صدای مخالف و الصاق برچسب سیاسی‌ و دستگاهی به دیدگاه‌های مطروحه، به سان سمی مهلک است.

فارغ از این مسیر، از نگاه نویسنده یادداشت پیش‌رو، توجه بیشتر به نقش‎هایی نظیر تسهیل‌گری برای توسعه، ایجاد انگیزه عمومی در راستای  توسعه [4]، ترویج و آموزش عمومی به منظور تقویت کنشگری و مشارکت مردم در رسیدن به توسعه، بهبود احساس اقتدار و امنیت در افکار عمومی و موارد دیگری از این دست، در رویکرد‌های ارتباطی برنامه هفتم ضروری است. بنابراین و پس از مراجعه به بیانات رهبر انقلاب در سال گذشته، تمرکز بر موارد زیر ضروری به نظر می‌رسد: 1. توجه به افزایش کیفیت محتوای  ارتباطی  (خاصه در بخش دولتی) با هدف تسهیل‌گری توسعه (به‌ویژه تقویت اعتماد عمومی و کاهش ضربه‌پذیری تبلیغاتی)، 2. تقویت رویکرد ارتباطات مشارکتی و میدان‌دهی بیشتر به رسانه‎‌های بخش خصوصی و حتی کاهش تصدی‎گری‌‌های دولتی (و بهبود تنظیم‌گری برای توسعه‌بخشی) در زمینه ارتباطات و رسانه. با توجه به این دو مورد، توجه به ترویج حرفه‎ای‎گرایی در رسانه‎های متعلق به بخش دولتی و خصوصی باید در دستور کار برنامه هفتم توسعه باشد.

در حوزه شکلی نیز پس از مرور آسیب‌های برنامه‌‌های عمرانی و توسعه، ابتدا باید گفت که پیش از هر چیز باید از سازمان برنامه و بودجه و دستگاه‌های رسانه‌ای مشمول خواست که گزارشی با موضوع روند اجرای برنامه توسعه ششم و قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه آماده کنند. این گزارش نه‌تنها باید به سیاستگذاران ارائه شود، بلکه باید به‌صورت عمومی نیز منتشر شود. اتخاذ شاخص‌‌های آزمون‌پذیر برای نشان دادن وضع موجود و ترسیم دقیق و ملموس نقطه هدف نیز برای این برنامه بسیار ضروری است. برای نمونه شاخص اعتماد به محتوای رسانه‌ای پیش از نگارش برنامه توسعه سنجیده و گفته شود تا سال پایانی برنامه، این شاخص باید چه تغییراتی بکند. در این میان، لازم است سازوکار نظارت و کنترل در سال‌‌های میانی برنامه به‌خوبی تعبیه شود؛ برای مثال، اختصاص بودجه منوط به تغییر عملی این شاخص و زیر نظر شورا یا ستادی خاص (ایجاد شده به‌وسیله متن برنامه با مأموریت مشخص) اتفاق بیفتد. در نگارش متن نیز باید موارد مربوط به سیاست‌‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی رهبر انقلاب به‌ویژه بند «9» آن ازجمله: ناظر به مسائل واقعی کشور بودن، قابل اجرا بودن و نگارش کم‌ابهام، به‌صورت جدی رعایت شود. برای نمونه توجه به لوازم، وسایل و ابزار مورد نیاز به منظور نیل به هدف مورد نظر، باید در متن قید  شود.

جدول: راهبردهای کلی پیشنهادی برای برنامه هفتم توسعه

پانوشت:

[1] قسمت یکم، بند ب-3-3- «افزايش کمّی‌وکيفی توليد و پخش برنامه‌ها و افزايش پوشش جمعيتی و جغرافيايی صداوسيما در راستای تأمين نياز‌های برنامه توسعه به‌ويژه در زمينه آموزش‌‌های مستقيم و توجه بيشتر به جمعيت در سن تحصيل و نياز‌های محلی و منطقه‌ای».

[2] مرکز الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت که در خرداد 1390 تشکیل شد، پس از تلاشی هفت ساله و با مشارکت هزاران کارشناس برای رسیدن به یک الگو، متنی را در اختیار رهبر انقلاب گذاشت. ایشان هم در مهر 1397، دستگاه‌ها، مراکز علمی، نخبگان و صاحب‌نظران را به بررسی عمیق ابعاد مختلف سند تدوین‌شده و ارائه‌ی نظرات مشورتی برای تکمیل و ارتقای این سند بالادستی فراخواندند. این شاید به علت ضعف های گسترده متن بود. از آن سال تاکنون عملا خبری از این سند و البته این الگو نیست.

[3] برای برنامه ریزی ارتباطی ابزارهایی وجود دارد که کیفیت بهره برداری از آنها تحقق اهداف را تضمین می کند. برای نمونه اگر قرار است تکثر و تنوع و یا خلق بازیگران جدید برای تحقق اهداف توسعه‌ای بکارگیری شود، باید نوعی از حمایت های اقتصادی و صنفی برای رسانه‌های خصوصی در نظر گرفته شود. حمایت هایی واقع‌نگرانه که باید به‌صورت روشنی میزان آن مشخص و تکالیف دستگاه های متولی در آن معلوم شده باشد، تعیین و تخصیص بودجه تضمین شود و تدابیر لازم برای جلوگیری از انحراف در اجرای برنامه و تخصیص بودجه اتخاذ شود.

[4] یکی از تبعات هجمه تبلیغاتی و فشارهای سیاسی و اقتصادی، ناامیدی جامعه نسبت به آینده است. نظریه نشر نوآوری های راجرز، پنج مرحله آگاهی، اقناع یا علاقه، تصمیم یا ارزشیابی، اجرا یا آزمون و تثبیت یا پذیرش را در نشر نوآوری مجزا می کند. در جامعه ایرانی رسانه ها با فنونی همچون نشان دادن پیشرفت ها، در دسترس نشان دادن پیشرفت ها، مزایای بسیار توسعه و ارزیدن تلاش برای آن و… می توانند جامعه را ترغیب و موانع ذهنی را کاهش دهند.